[案情简介]
    申请人:某酒店
    被申请人:某市卫生局
    2000年12月18日，某市卫生行政执法人员对申请人某酒店进行卫生执法检查。在申请人的餐厅内，执法人员从顾客正在食用的火锅汤料中提取样品一份;在厨房内，也提取了火锅调料样品一份。检查活动制作了现场检查笔录。
    2001年1月19日，检验报告显示，送检的火锅汤料中含有婴粟成份，而火锅调料中未发现婴粟成份。
    2001年3月18日，被申请人某市卫生局发出《行政处罚听证告知书》，告知申请人，拟对其作出"吊销食品卫生许可证、责令停止生产经营并销毁含有婴粟成份食品"的行政处罚。申请人要求举行听证，听证会如期举行。
    听证后，被申请人考虑到申请人属初犯，本着教育与处罚相结合的原则，作了从轻处理，即于2001年4月9日，依照《中华人民共和国卫生法》第四十二条和《食品卫生行政处罚办法》第七条第三款、第 十四条第一款第(二)项的规定，对申请人作出"责令停止生产经营并销毁含有婴粟成份食品、罚款2万 元"的行政处罚决定。2001年4月30日，申请人向 某市政府申请行政复议。
    申请人称，被申请人对其火锅汤料抽样取证，发 现含有婴粟成份。但取样过程中，末在其生产场所 (厨房)内取得，而是在顾客正在食用的汤料中取得， 有可能是顾客自己放入的，其不存在生产经营含有 婴粟成份食品的可能。
    被申请人称，其执法人员是在申请人餐厅内顾 客正在食用的火锅汤料中发现含有婴粟成份的，且 申请人未举出顾客自己投放的证据。申请人也并未 在行政处罚过程中对检验结果持怀疑态度。
    [审查情况]
    市政府受理了上述行政复议申请后，听取了申请人、被申请人的意见，行政争议双方的焦点主要集中在证据的效力和检验的可靠性这两点上。
    复议工作机构经审理认为:从证据角度讲，具有关联性、合法性、真实性，上述"三性"贯穿于举证、调取证据、质证和认证的全过程，决定着证据与非证据、定案根据与非定案根据之间的界限，也决定着证明力的大小。关联性是指证据与待证事实之间的逻辑联系，即只有对待证事实有证明作用的材料才能成为证据;合法性是指证据的形式和取得程序必须符合法律规定，或者不侵犯他人合法权益;真实性是指保证发现客观真实的需要。从本案证据的关联性上讲存在着某些缺陷，即火锅汤料中提取到的婴粟成份与是否由申请人投放的事实之间的逻辑联系是存在的，但从本案的情况看，由于行政执法人员在客 人餐桌上的火锅汤料中提取到婴粟成份，而在厨房 内的火锅调料样品中未能提取到婴粟成份。因此，火锅汤料中提取的婴粟成份，『能证明申请人有可能在火锅汤料中投放婴粟成份的调味品，但很难证明一定是申请人之所为，而除了申请人之外，至少还存在顾客投放含有婴粟成份调味品的可能性。由此可见，将存有多种可能性的法律后果归于申请人承担，显然在有失公正的。
    为慎重起见，复议工作机构在审理期间召开了专家研讨会。专家们的意见是"被申请人对事实认定的证据不充分"，材料表明，被申请人现有的证据只能证明检验火锅汤料中含有婴粟成份，但未提供其他证据，以排除申请人之外的其他人员放入的可能性。因此，被申请人对事实认定的证据不充分。
    审理过程中，也有一些其他方面的意见。比如，有的同志认为，该案的证据足以证明申请人的火锅汤料中含有婴粟成份，理由包括:第一，物证是从申请人处起获得;第二，申请人反映顾客自己投放，缺乏根据;第三，申请人没有拿出顾客自己投放的证据材料;第四，申请人并末对检测结论提出异议，也未提出复检的要求，可以说是一种默认。
    综合上述情况，行政复议机关采信了前一种意见，即认为被申请人采集的证据不充分，据此对申请人实施行政处罚的具体行政为主要事实不清，证据不足，予以撤销。
    [评析]
    对本案而言，在行政复议过程中主要是把握两方面问题。
    一、关干具体行政行为的合法性
    复议机关对具体行政行为是否合法进行审查，这是行政复议的关键问题。对合法性的审查主要包括主体是否合法、内容是否合法、依据是否合法及程序是否合法。本案中市卫生局依其法定职权，按照法定程序和法律规定进行行政处罚。但问题在于作出具体行政行为的内容是否合法不确定，即处罚所依据的客观事实有待明确。任何行政机关作出具体行政行为都应以事实为依据，以法律为准绳。事实是适用法律的前提，如果客观事实的情况尚不清楚，就无法作出正确的行政决定。本案中申请人是否生产经营含有婴粟成份的食品，这一事实根据现有的证据材料尚不能完全确定，因而作出行政处罚的具体行政行为存有暇疵。
    二、关干本案证据的适用分析
    (一)本案证据是否已符合证明标准
    关于行政复议的证明标准，根据《行政复议法》第28条的规定，对具体行政行为进行审查要求"认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当";对于"主要事实不清、证据不足的"可以撤销具体行政行为。由此可见，行政复议所要达到的证明标准必须是 "案件事实清楚，证据确实充分"。从本案来看，复议机关从证据的客观性、关联性及合法性三方面对证据进行评断，指出本案证据在关联性上存在一定缺陷，这一审查思路和方法是正确的。但除此之外，还应当从证明标准的角度审查全案证据是否充分，即据以定案的一系列证据能否构成一个完整统一的证据体系，能否对案件事实作出排他的、唯一的结论。具体而言，本案涉及到两个证据:一是"现场检查笔录"，其只能证明样品属于申请人;二是"检验报告"，也只能证明样品中含有婴粟成份。这两个证据只能证明申请人某酒店的汤料中含有婴粟成份这一事实，而不能仅凭此就确定婴粟物质一定是由申请人放人火锅汤料中的，并不能排除由顾客自行投放食用的可能性。可见，本案证据尚未达到认定事实所需的证据确实充分的证明标准。
    (二)关于举证责任问题
    复议审理过程中，出现一些其他方面的意见。如《申请人没有拿出顾客自己投放的证据材料"，从而认为本案证据已经达到确实充分。这种说法没有看到行政复议中举证责任的特殊性。在行政复议中，由于复议申请人与被申请人在实体法上处于不平等的法律地位，因而法律规定了被申请人负举证责任的制度。被申请人必须对具体行政行为所依据的事实举证，并且要达到相应的证明标准，否则将承担可能被撤销具体行政行为的后果。而申请人一般不负举证责任，只需对成立案件的部分事实负有提供证据的义务。本案中，卫生行政执法人员在进行执法检查过程中，应当当场询问顾客是否自己在汤料中投放过其他物质并作出书面记录，作为检验报告的补充，从而排除由顾客投放婴粟物质的可能性，做到证据的确实充分。
    综上所述，本案复议机关在审查具体行政行为的合法性和证据判断方面的思路正确，方法适当。基于行政执法工作的特殊性，降低行政复议案件，并提高行政执法的效率，行政机关在收集证据方面应尽可能的做到确实充分，从而保证具体行政行为的正确无误。对于行政复议机关来说，在具体行政行为所依据的证据不够充分的情况下，为了保证申请人的利益，应当作出有利于申请人的复议决定。